环评“先上车后补票”屡屡发生
环评承诺尚未兑现，中石油云南石化炼油项目竟然又擅自改建
这个引发关注的炼油项目全称为中石油云南1000万吨/年炼油项目，位于昆明主城区上风向，自从2010年9月诞生以来就备受争议。2012年7月，环保部提出了诸多要求后才最终完成该项目环评审批。而到今年3月，该项目不仅当初环评承诺未予兑现，还被揭露了擅自改扩建的事实。在未重新报批环评文件的情况下，将原油加工产能从1000万吨/年调整为1300万吨/年，原本只批准了4个10万吨级的原油储罐改建成了10个，厂区布局、工艺流程等也发生了重大改变。
所谓环评（全称环境影响评价），是指对规划或建设项目潜在的环境影响进行理性、客观的预测，从而提出污染防治对策和措施。可以称得上是环境保护的守门人。中石油云南安宁炼油项目，先费尽心思通过环评，然后在开工建设过程中悄悄改变项目建设内容，由此产生的环境、健康和安全风险令人担忧。
类似这种环评“先上车后补票”的情况比比皆是
而这样将本该是守门人的环评后置，未批先建、未批先改等先上车后补票现象在中国比比皆是。
环保部副部长吴晓青在今年上半年召开的2015年全国环境影响评价座谈会透露，未批先建、未批先改等现象目前已经是环评领域普遍存在的顽疾。个别地方的“未批先建”项目竟有近50%之多。综观中国环境治理的历次“风暴”，譬如2005年元旦，叫停金沙江溪洛渡水电站等三十余家大型企业违法开工项目，2007年，启用“区域限批”利刃，叫停涉及1123亿元的82个严重违规项目，最普遍的情节也均是企业绕过环评程序擅自作为——要么根本不做环评，要么做了环评但擅自实施重大变动。2013年，兰州市“削山造地”工程因影响环境而被叫停，这时人们才发现，这项计划削平700余座荒山，本该慎之又慎的浩大工程已经开工半年，却还没进行环评。
大项目漠视环评的案例，不仅有来自环保部的披露，就连审计署的审计公告中也有相关内容。2011年审计署公告的17家央企近年财务状况，就披露了多家央企存在大项目未批先建的问题。如中国铝业自建和收购的10个电解铝、氧化铝等项目，要么未经国家核准，要么未通过国家环保验收。
低廉的违法成本，地方的发展冲动，环评被后置不奇怪
环评法中的责任条款很荒唐，违法成本低而守法成本高，违法行为大量存在也就不奇怪了
如前文所述，中石油云南安宁炼油项目并非简单的产能扩大，厂区的基本格局和生产的工艺流程已经大异于获批的环评报告，产生了巨大环境、健康和安全风险。而如此严重的环评违法，环保部除要求补办好环评手续，仅给出区区20万元的罚款。这能怪环保部吗？根据《环境影响评价法》，对安宁炼油项目这类违法行为，只能处5万元以上20万元以下的罚款。20万已经算是顶格处罚了。
事实上，会将环评后置，未批先建、未批先改的基本都是“高投入、高耗能、高污染”项目，这些项目的环评审查要么耗时过长还在审批，要么难以通过建设单位根本未报批。对于还在审批的项目，5万元到20万元的罚款在项目早一天建成运行获得的利益面前简直就是毛毛雨；而对于那些根本就没有编制环评文件的项目，绕过环评更是一笔好买卖。由于项目已经开工并进行了投资，它往往成为“要挟”环保部门顺利审批环评报告书的砝码。并且，只要在规定期限内补上环评报告书，就不用担心被罚款。典型案例就是2005年北京圆明园防渗漏工程事件。建设单位圆明园管理处事先并未进行任何防渗漏工程的环评，但查处时该工程90%已经完工。最终，这个事前极可能被评价为重大环境影响的建设项目，获得“没有环境影响”的评价。
正如苏州大学法学院环境法研究中心主任朱谦所说，“谁违反环评制度越严重，受到的法律制裁就越轻。”如此一来，大量环评违法行为的存在也就不难解释了。而新修订的环保法，虽然提高了项目建成后造成严重污染的处罚力度，但对规避或绕过环评程序行为的重罚，也还是缺乏明确的法律依据。
再加上地方发展的冲动，GDP诱惑下先环评后建设变成先建设后环评
还是先以中石油云南安宁炼油项目为例。从2012年7月拿到环保部环评审批，到2015年年初发生了“重大改变”的炼油项目进行了大半。中石油云南石化有限公司并未向环保部提交任何环评变更报告，一位不愿公开评论此事的环保专家认为，云南石化有可能料定环保部不会轻易批复这样的改变，所以迟迟不上报；更是在赌环保部不会轻易叫停这个260亿元的“重大项目”。
据财新《新世纪》粗略统计，2011年全年至少有40多个大型项目因环评未批先建、改建未批等被环保部点名。这些项目，总投资动辄数十亿元、上百亿元，包括铁路、城轨、电厂、矿产、光伏、汽车、码头、机场、油品炼化等，多数属地方国企。之所以敢未批先建，就是得到了当地政府的允许。
其实，对于官方力推的项目工程而言，环评往往也是走过场，官员甚至对专家直言“欢迎发表环评意见，但是项目是肯定要上的”。
归根到底，中国环评体制存在先天缺陷
中国环评体制自诞生之日就不是秉承科学的客观标准，会受利益干扰
自1969年美国通过《国家环境政策法》正式确立了环评制度之后，环评就迅速为世界各国所普遍接受，成为几乎所有发达国家保护环境的最有效手段之一。在中国却屡屡被后置、水土不服，何故？
从理论上讲，一个建设项目从想法的孕育到落地投产，包括了政策制定、规划、立项、选址等环节，建设项目只是处于整个决策链的末端。在国外，项目环评之前，有两个非常重要的环节，规划环评和决策环评（又称战略环评）。而在中国，环评多局限于建设项目环评层面。
这样一来，环评只能补救小范围的环境损害，无法从源头上保护环境，不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响。
更不利的影响是，由于项目环评其实就是末端环评，在官员的潜意识里已经决定是要上的，加上每一个项目背后又或多或少夹杂政府利益，环评机构如果不能满足这种强势利益体的要求，就不可能得到环评项目，它自己也就断了生路。而在全国一千余家环评机构中，除各级环保部门下设有环科院外，还有水利部、交通部、铁道部等下属的各类研究院，甚至大学也都设有事业单位性质的环评机构，部门利益逼迫行业保护，也就很难出现有真正意义上的第三方环评机构了。
推进环评改革，中国有很多地方需要学习和改善
目前，环保部正大力推进环评改革，出台了包括《建设项目环境影响评价资质管理办法（修订征求意见稿）》、《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》等一系列文件，完善法律责任，加大对违法起草和批准环评报告的机构和人员惩处力度。但要禁止未批先建、未批先改等先上车后补票现象，确保环评审批不受利益干扰，其阻力之大不难预见。
而除了补充规划环评和决策环评、使环评机构与环保部门“完全脱钩、彻底脱利”以外。各国环评法律实施的经验显示，公众参与是环评活动有效性的保障。中国最初的环评是自说自话式的，后来加进了“公众参与”（2006年颁布施行了《环评公众参与法》），但远非真实有效，前不久的天津大爆炸事故中，据媒体报道，多名周边居民称从未见过相关问卷。公众无法知情、参与和监督，在民间NGO公众环境研究中心主任马军看来，正是中国环境进程中与西方差距最大的地方。如何将环评从纯粹技术过程转变成一个公众参与决策的过程，中国有很多地方需要学习。
