建立农民社会保障体系的法律探讨

建立农民社会保障体系的法律探讨

宋才发*

（中央民族大学　科研处，北京　100081）

摘要  社会保障法律制度是社会主义市场经济的一个重要组成部分，我国农村绝对贫困和相对贫困的问题都很突出，解决农民的社会保障问题是我国当前的重要任务之一。必须建立适合我国国情的农村家居养老和家居护理养老方式，以土地换保障也是一种可供选择的农民社会保障模式，还必须建立保护农民工合法权益的农民工社会保障制度。完善农村农民社会保障体系，必须坚持与当地生产力发展的实际水平相一致的原则。

关键词 农村农民；社会保障；法律制度

一

社会保障法律制度是社会主义市场经济的一个重要组成部分。社会保障法律制度是国家立法机关和行政机关用法律、法规、命令、条例等形式来肯定、明确、规范社会保障行为规则的总和。作为社会保障的保障，社会保障法律制度不仅体现了国家对需要采取社会保障手段来解决社会问题的意志，同时也是实现社会保障制度良性运行的必要保证。我国是世界上最大的发展中国家，人口众多，经济发展起点低，地区之间、城乡之间发展不平衡，完善社会保障体系的任务十分艰巨和繁重。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。中国政府从国情出发，坚持以人为本，高度重视并积极致力于社会保障体系的建立和完善。《中华人民共和国宪法》明确规定，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。中国政府把发展经济作为改善民生和实现社会保障的基本前提。在1978年改革开放前，我国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策，最大限度地向人民提供各种社会保障。20世纪80年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革，逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障基本框架。我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保险是社会保障体系的核心部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会保障属于国家社会生活的基本问题，根据立法理论，涉及社会保障的主要事项的立法应该由法律设定。我国自1979年以来，全国人大审议和通过了330多部法律和有关法律问题的决定，却没有一部是专门用来调整社会保障关系的基本法律。本应由全国人大、全国人大常务委员会制定的有关社会保障的法律，几乎都是由国务院或者各部委制定的行政法规或者部门规章以及由地方制定的地方性法规，而由国务院制定行政法规也大多数是以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”等形式出现的，因而缺乏法律的权威效力和严格规范性。特别是当社会保障方面发生争议进行仲裁或者提起诉讼时，仲裁机构或者法院由于“无法可依”而难以按有效的法律规定对争议、纠纷进行仲裁或者判决。社会保障法律制度的完善与否，在一定程度上已经成为体现一个国家社会文明进步程度的标志之一。因而我们应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分来抓紧制定。我们还应当借鉴和吸收国际社会带有共性的经验，适当参照社会保障法律体系比较健全的国家的法规和标准，并主动向WTO的社会保险规则及国际劳工组织已经制定的有关劳工权益保障方面的公约靠拢，通过改革和创新，建立健全具有中国特色的、体现效率兼顾公平的、适应社会主义市场经济发展需要的新型社会保障法律制度。

我国社会保障立法必须坚持的基本原则。概括地说就是要坚持：（1）社会保障水平与社会生产力水平相适应的原则。社会保障水平的提高，直接受到生产力发展水平的制约，只有社会生产力发展了，社会保障资金才有可靠的来源，否则会给国家、企业、个人背上沉重的包袱，使之难以承受。如果社会保障水平超过了生产力水平，势必使社会资金向非生产性领域倾斜，导致投入社会再生产的资金减少，不利于社会生产力的发展。社会保障水平应随着生产力的发展逐步提高，在立法的时候注意对三个环节的控制规范：一是控制保障费用支付标准；二是控制保障项目的设置；三是控制公共福利水平。（2）权利与义务相统一的原则。要建立与市场经济体制相适应的社会保障体制，必须坚持权利与义务相统一的原则，进一步完善劳动者依法缴纳社会保险费的制度。（3）效率与公平相结合的原则。社会保障是一种社会互济与自我保障相结合的制度，因此必须坚持效率与公平相结合的原则，使社会保障待遇既有主要体现国民收入再分配和社会公平的大致相同的基本待遇部分，也要有主要体现劳动者劳动贡献大小的部分，使社会保障制度既能激励劳动者勤奋工作，不断提高劳动生产率，促进经济发展；又能依靠社会互济弥补自我保障的不足，保证低收入阶层，困难人群和特殊人群基本标准的生活水平，保持社会公平，维护社会安定[1]。

解决农民的社会保障问题是我国当前的重要任务之一。第五次全国人口普查显示，我国农村人口占全国总人口的63.91%。农业、农村和农民的“三农”问题仍然是制约我国这个农业大国整体经济社会发展的“瓶颈”。据统计，几十年来，占全国人口大多数的农民的社会保障支出仅占全国社会保障费的11%，而占全国人口比例较小的城镇人口却占社会保障费的89%。到90年代初，城市人均享受的社会保障费用是农村人均的30倍之多，两者差距之大超过了世界上任何一个国家。1990年享有养老保险的农民、五保户和定期救济抚恤的人数只占农村劳动者的1.9%，尚有4.1亿农村劳动者未被纳入社会保障体系，加上县以下城镇集体单位的1000万职工和4600万城镇个体经营者，全国乡村大约有4.7亿劳动者基本上没有享受社会保障。到1994年底，享受社会保障的农村人口尽管有所增加，但是也只占农村总人口的8.5%。长期以来，按法律、政策规定本应由社会共同承担的社会福利被转嫁到了集体或者企业的身上，变成了“企业保障”或者“集体保障”，加重了集体和企业的负担，使它们难以和其他市场主体站在同一起跑线上参与竞争，而且社会保障基金的互济功能也难以得到充分发挥。尽管我国的全面改革起始于农村，但近10多年来，城市改革和发展的步伐明显快于农村。在社会保障体系建设方面，没有建立起农民最基本的社会保障机制，农村社会保障制度依然处在一种家庭保障、土地保障及国家救济的低水平上，无法为农村经济社会的发展和农业现代化的实现提供有力的支撑。所以，温家宝总理在十届人大2次会议上的《政府工作报告》中指出，解决农业、农村和农民问题，是我们全部工作的重中之重。目前，我国农村正处在由计划经济向市场经济和由传统农业向现代农业转变的变革阶段。在这一转变过程中，农村原有的家庭保障的经济和社会基础均已被打破，土地保障已不能适应农业现代化发展的需要，保障功能逐渐减弱。因此，迫切需要用法制手段为农村社会保障制度和体系的建立保驾护航。

我国农村绝对贫困和相对贫困的问题都很突出。贫困不仅有其数量表现，更有其“质量”内涵，尤其是在我国高速经济增长导致绝对贫困人口骤减、相对贫困矛盾突出的今天，人们就更有理由关心贫困的“质量”，探究贫困的根源。“人文贫困”是与“收入贫困”相对称的命题，联合国开发计划署在《人类发展报告1997》中给人文贫困下的定义是：人文贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，而限制了人的选择。要消除贫困就要尽可能地给人们提供选择的机会，就要使人们除了获取实物和服务的能力之外，还有实现长寿、身体健康、受到较高的教育以及能够自由地发挥自己的聪明才智，充分参与社会、经济和政治生活的能力与机会。而我国农民恰恰很大程度地缺失了这种机会的选择权。其原因是多方面的，农村自然环境恶劣、历史上经济发育滞后等都影响着农民选择权的发挥。但是我们也遗憾地看到，在迫使农民放弃选择或者降低选择效率的诸多因素中，来自政府的体制障碍发挥着重要作用，农村贫困的实质是“制度贫困”。正是一系列不合理的制度安排使农民失去了致富的机会，是某些对农村、对农民不合理的社会经济政策使农民在改革之初得到的实惠得而复失。农民们梦寐以求想消除的城乡差别，并不仅仅表现在城乡居民收入的巨大反差，更重要的是城镇居民大多是“公家人”，农民羡慕他们享受太多的国家财政提供的公共产品。在居民家庭收入构成中，从国家和集体获得净转移支付的部门在农村是“净税负”，即净转移支付为负，农村贫困和非贫困人口来自国家或者集体的转移收入分别占收入来源的—3.56%和—1.13%。中国农村家庭的人均收入仅相当于城市家庭人均收入的2／5。然而，他们却要交纳比其所获得的财政转移支付多得多的税收。相比之下，城市家庭则可以获得为数颇多的各类财政补贴，成为净补贴的受益者。农民们在还没有搞清楚“社会公平”为何物时，就已沦落为中国社会最贫穷的纳税人了[2](P13)。可喜的是政府已经意识到这个问题的严重性，2004年国家实施农业税降低一个百分点，约减轻农民负担70亿元，人均减少9.1元；同时国家直接补贴种粮农民100亿元，人均补贴13元。

我国社会保障事业的发展初具规模。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，构建社会主义和谐社会是我们推进经济社会发展的重要目标，也是经济社会发展的重要保障。加快建立和完善以农民为主体的社会保障体系，是维护社会公正、协调社会利益、构建和谐社会的重要方面。“十五”以来我国社会保障事业得到迅猛发展，已经初步建立起以养老、医疗、失业为主要内容的社会保障体系。但是，目前我国的社会保险体系还很不完善，仅限于城镇劳动者，占中国人口绝大多数的农村人口还没有列入社会保险范围，尤其是已经从农业劳动中转移到非农产业、转移到城镇的农民工，大部分没有依法参加社会保险，他们的生老病死伤残失业得不到保障，将给社会留下隐患。对于进城务工农民的社会保障，现在的关键是进一步完善政策措施，提高政策的可操作性。目前首要考虑的是解决他们在工伤和大病医疗方面的突出问题，探索对被征地农民的合理补偿机制，然后研究养老等问题。传统的以“单位”为本位的社会保障制度，的确已不能适应这种新的就业格局。为数众多的非公有制经济从业人员、灵活就业人员尚未纳入覆盖范围，由于这类人员就业不稳定、不连续，制订统一规范的参保政策有一定难度，同时也存在一些忽视甚至逃避社会保险责任的因素。社会保障扩大覆盖面，必须解决灵活就业人员的参保问题。目前的具体设想是，适应所有制结构调整和就业形式变化的格局，以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点，扩大社会保险覆盖面，力争在2005年养老保险参保人数达到1.6亿，医疗保险参保人数达到1.2亿，工伤保险参保人数超过6000万[3]。目前我国社会保障实施机制较弱，主要原因是社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法。同时法律监督作用未能很好发挥，也是不可忽视的一个重要原因。在完善相关立法的同时，必须加强社会保障的法律监督，由国家权力机关和行政机关对社会保障的法律、法规、规章及其他规范性文件进行检查，如果发现与宪法及效力高的法律规定相违背，应当宣布其废止或者要求其进行修改。要建立和健全行政执法监督工作制度，建立和完善社会保险行政争议处理制度。人民法院应设立劳动和社会保障法庭，专职审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受到不法侵害时能获得有力的司法保护。等条件成熟后也可以借鉴国际经验，建立劳动和社会保障法院。人民法院对社会保障领域内发生的违法、犯罪案件应当及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付社会保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。

二

必须建立适合我国国情的农村家居养老和家居护理养老方式。目前我国60岁以上的人口已经达到1.34亿，超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。据调查显示，目前农村老人单独居住的比率达到27.6%，老人靠自己劳动养老的达到31.3%，养老的费用每位老人800多元，占农户家庭收入的8.5%，农村养老的负担越来越重，农村社会养老保障制度体系亟待建立。根据我国目前传统养老模式存在的许多不足以及借鉴加拿大发展养老的成功经验，家居养老和家居护理应当成为我国社会化养老的战略选择。家居养老和家居护理不是指我国传统的家庭养老方式，而是特指与我国传统的家庭养老紧密联系的一种新型养老方式。其具体做法是：在城市各个社区建立健康护理服务中心，人们可以随时打电话申请医疗和家政服务，由护理中心派人到家中提供各种服务，费用大部分由政府福利项目承担。由于我国国情特点和国力有限，不可能较快、较全面地提高社会养老保障水平，绝大部分老年人口的养老还必须依靠其家庭来承担[4]（P31）。但是，我国传统的家庭养老方式由于受到经济体制转轨和家庭结构变化的影响而不能适应新的情况变化。而家居养老和家居护理这种养老方式突破了传统的家庭养老模式，把部分原属于家庭承担的养老功能延伸到社会承担，从而满足了我国多数老年人在家安度晚年的心愿，比较适合我国目前的国情。家居养老和家居护理作为一种社会服务，是社会公益服务和精神文明的重要体现。当我国广大农村具有基本经济实力后，应当根据就近原则，建立与此类似的养老服务中心，切实为老年人提供必要的服务。要根据不同收入水平的老人的不同需要，设置不同的服务项目和质量标准，以供不同需求的老年人的选择。鼓励引导各方面投资兴办这种社会性的福利事业，特别是在市场经济条件下，注意养老基金的管理和使用，由个人、社会共同承担养老的责任。发展农村家居养老和家居护理需要得到政府、社会的支持和推动。老年服务事业本质上属于社会性福利事业，没有国家的支持和投入是难以办起来的。然而，在市场经济条件下，纯粹的福利事业是没有发展前途的。我们必须把福利服务与经营服务结合起来，在经营时既不能以单纯的营利为目的，但也要坚持以不赔钱亏本为界限，可将此服务项目归属为一种得到政府扶持的准市场运作或者非赢利性运作。家居养老和家居护理是社会化养老的一种新形式。所以，从服务机构的建立到从业人员的选择都要进行严格把关，加强从业人员就业的专门业务培训，对他们的业务素质和服务质量进行定期检查、评估，努力从各方面完善家居养老和家居护理这种养老方式。

以土地换保障是一种可供选择的农民社会保障模式。从某种意义上讲，土地是农民的惟一资源和根本，是他们赖以生存的生产和生活资料。农民是依靠土地来生存和生活的，土地是农业生产必不可少的物质条件和自然基础。农民拥有一份土地，年老后就有了基本生活保障。土地失去后就相当于失去了最基本的生活、生存条件。对失地农民实施有关社会保障，是对失去土地使用权的一种补偿，我们必须维护失地农民的合法权益。土地换保障是指在规划区范围内的农户，将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委托的土地置换机构，由土地置换机构为失地农户符合条件的现有家庭成员统一办理各项社会保障，土地置换机构将根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用全部用于失地农民的社会保障。政府用保障置土地，农民以土地换保障，土地换保障是实现城乡一体化的有效途径和重要手段；土地换保障也是加快第一产业从业人员向第二、三产业转化的有效办法；土地换保障有力地缓解了当地政府一次性支付安置费、土地补偿费的资金压力；土地换保障是农村保障体系向城镇社会保障体系过渡的有益尝试和有效补充；用土地换保障可加快建立全国统一的社会保障体系，有利于引导土地市场的健康发展；用土地换保障这一保障经济杠杆可以调节县、乡、村开发区和园区的发展；土地换保障后随着失地农民的充分就业，将壮大社会保障资金的实力，加快社会保障资金积累，可减轻城镇保险因历史负债的沉重负担，同时可缓解由于国家人口政策导致的原来人口急骤上升和未来人口急骤下降而引起的养老替代率的快速下降问题。让失地农民参加城镇养老保险符合社会保险的“大数法则”，最主要的是有利于维护社会稳定。目前失地农民参加各项保障的条件已基本成熟，只是缺少制度和政策的支撑。土地换保障政策的出台，正好弥补了这一方面的不足。以土地换保障也有助于解决农村土地征用中的社会问题。随着人口老龄化的到来，我国若没有强大的社会保障网，将会引起一系列社会问题，影响社会稳定。可以说土地换保障是实现“人人有其田”向“个个有保障”历史性跨越的重要举措。譬如，江苏省盐城市土地换保障工作经历了构思、设计阶段，调查、数据分析阶段，《办法》(60多条)、《细则》(30多条)起草修改阶段，数据模拟阶段，然后又在一个组进行试点，试点工作通过宣传发动、座谈答疑、家庭保障对象认定、耕地面积公示、矛盾协调、待遇计算等步骤，在协商的基础上，绝大多数农户同意将土地的使用权流转，并签订了《土地换保障意向书》，由土地置换机构统一办理教育、养老、医疗、基本生活等保障。该方案具有一定的可操作性、现实性和科学性，它的保障水平在城保与农保之间是适度的，资金来源是有保证的。从试点情况来看，失地农民更是拥护的[5]。

必须建立保护农民工合法权益的农民工社会保障制度。农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。农民工的数量呈现猛长的趋势，从1978年的3000万增长到2002年的9400多万人。大量的农民从土地上解放出来成为农民工，然而农民工的处境却很尴尬，他们长期或者短期离开土地，尤其是长期离开的成为非真正意义上的农村居民，同时进入城镇后，他们没有城镇户口，其户口及所有社会关系都在农村，从这个角度上看他们又不是城镇居民。对于离开土地进入城镇的农民，他们成为夹在城镇和农村之间的边缘人，这种边缘人的身份使他们本应享有社会保障而变得没有保障，且短期内难以解决。农民工是推动城镇化、工业化的主要力量，是衔接农村和城镇的枢纽，农民工一方面为城镇经济建设做出巨大贡献，另一方面把赚得的收入寄回农村，为农村经济发展起到了很好的推动和促进作用。然而农民工的生活却没有保障，这与他们做出的贡献和作用是不对称的。为了更好地发挥农民工的作用，需要建立农民工社会保障制度。农民工的特殊性决定了其社会保障的特殊性，即不好把他们归入农村社会保障或者城镇社会保障，亦或建立单独的农民工社会保障。在对待农民工态度方面，政府为了维护城镇居民的利益，既不得不承认农民工对城镇建设的作用，又将农民工视为不安定因素，对他们处处设防，这显然不符合我国当今社会的发展态势。要改变这种状况，就要建立保护农民工合法权益的农民工社会保障制度。应当根据农民工的实际情况走分阶段逐步完善的道路，其实际情况表现在：一是农民工虽然现在身在城镇，但仍然是农民，他们中的大部分最终落脚点是农村。据北京市对农民工的调查，有89.7%的外出农民工表示最终将回到家乡，吸引他们回家的重要因素之一便是土地，这是其生存保障和养老保障的最后一道防线，因此把他们归入农村社会保障体系内，这既符合人们的正常思维又符合目前农民工的实际。农民工又属于社会弱势群体，他们不具备像城镇居民那样的缴纳社会保险金的能力，其社会保障大部分必须依赖政府和社会的救济。其基本目标是：从保障农民工的基本生活为出发点，建立包括失业、医疗、工伤、养老保险等在内的低水平、全方位，不遗漏的多层次的农民工社会保障制度，再通过各层次之间的融合，即在满足最低基本生活基础上向保险型保险迈进，进而进入福利型社会保险，以实现与农村社会保障制度的接轨，最终建立城乡高度统一化、社会化、法制化、规范化的社会保障制度[6]。

完善我国农村社会保障法律制度的原则与措施。我国农村各地区的经济社会发展水平存在较大差距，农村社会保障法律制度建设应当充分尊重这一现实，各地应当在保证社会保障原则、项目基本一致的前提下，根据当地生产力发展的实际水平来确定社会保障的对象、内容、形式、标准以及资金筹集方式等，既不要超越经济发展水平，也不要滞后。同时，农村社会保障的标准应该是动态性的，即它应随着农村社会生产力的发展而不断得到调整。任何一个规范、完善的社会保障法律制度，都规定了受益者应依法履行的社会义务，而且强调权利与义务的对等性，即劳动者要享受社会保障权利，首先就必须履行相应的义务。这就要求我国农村社会保障法律制度在其建立健全的过程中，要合理确定国家、集体和农民个人各自应承担的义务，农民自己应当首先依法定比例缴纳一定的社会保障费用，才能享受社会保障待遇，必须改变农民过去在社会保障方面一味依靠国家或者完全依赖集体的“等、靠、要”的观念和做法。农村社会保障法律制度通过其在农村社会成员之间横向收入的“调节器”功能来保障低收入劳动者的基本生活水平，体现了农村社会保障法律制度的公平性。同时，由于中国广大农村地区情况复杂，发展水平不一，因此在社会保障的具体实施过程中，不能搞“一刀切”，要结合各地的实际因地制宜地确定社会保障法律制度的内容、形式和标准，也就是要体现农村社会保障法律制度的效率性，只有这样才能有利于调动劳动者的生产经营积极性，有利于提高劳动生产率，有利于推动农村经济的发展。改革和完善我国农村社会保障法律制度的总体思路是：从农村实际出发，以保障农民基本生活为目的，以加强立法和制度建设为核心，建立健全内容齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当、多层次的农村社会保障法律体系。在现代法治国家里，社会保障领域的行政决定可能会直接影响到申请人是否能保有最低限度的生存权和最起码的尊严。因此，就更有必要为社会保障决定设计出有效的复审程序，为相对人提供有效的救济机制。

参考文献：

[1]周雅菲.关于我国社会保障立法的思考[N].北京:中国劳动保障报,2004—04—06(3).

[2] 张德元.从农村“制度贫困”看“城乡统筹”的必要[J].武汉:学习月刊,2004(1).

[3] 白天亮.社会保障面对新挑战[N].北京:人民日报,2004—09—14(14).

[4] 孙文婷.建立适合我国国情的社会保障制度[J].西宁:青海师范大学学报,2003(3).

[5] 左敬连.对土地换保障的思考和探讨[N].北京:中国劳动保障报，2004—02—12(3).

[6] 蓝春娣,任保平.关于农民工社会保障问题的思考[J]成都:社会科学研究,2004(5).